Учебный курс
"Практические основы нормотворческой деятельности"

Представленные Вашему вниманию лекции - сущностная часть курса, посвященного практическим основам нормотворческой деятельности. За границами  лекционной части остались довольно важные и непростые темы, связанные с толкованием нормативных правовых актов, особенностями нормотворческой деятельности в зарубежных государствах, с проблемой "модельных" нормативных правовых актов. Данные вопросы - предмет практических занятий, которые также включены в состав учебного курса.

Курс находится в режиме постоянного развития.

Актуальная редакция лекционной части курса всегда доступна на этом сайте.

Программа учебной дисциплины доступна [здесь]

Оглавление:
Лекция № 1. Цель, задачи и содержание учебной дисциплины «Практические основы нормотворческой деятельности»
Лекция № 2. Понятие и стостав нормотворческой деятельности
Лекция № 3. Исторические этапы развития нормотворчества в России
Лекция № 4. Нормотворческая инициатива: содержание, состав, порядок подготовки 
Лекция № 5. Внесение проекта нормативного правового акта, принятие (одобрение) и опубликование нормативного правового акта

Лекция № 1.

Цель, задачи и содержание учебной дисциплины «Практические основы нормотворческой деятельности»

[Вступительная часть]

[Структура и предмет изучения учебной дисциплины «Юрист в сфере нормотворческой деятельности»]

[Применение приобретенных знаний в различных направлениях профессиональной юридической деятельности]

I. Вступительная часть

Учебная дисциплина «Юрист в сфере нормотворческой деятельности» является относительным новшеством в рамках образовательного процесса на Юридическом Факультете СПБГУ [1].  Необходимость изучения данной дисциплины обусловлена тенденцией к «размыванию» границ отдельных направлений профессиональной деятельности современного юриста, формированием  фигуры универсального специалиста в сфере юриспруденции, своеобразной «десакрализации» и «оптимизации» нормотворческого процесса [2].

На сегодняшний день не только соответствующие органы публичной власти, но и крупные юридические фирмы и даже юридические подразделения крупных производственных и прочих компаний заинтересованы в наличии специалистов, обладающих, в том числе и навыками нормотворчества. Это связано с тем, что формирование  нормативных актов, особенно на этапе разработки концепции, проекта будущего документа, требует участия специалистов, обладающих специальными знаниями из регулируемой такими актами сферы деятельности, а значит сторонние юристы, не относящиеся к аппаратам органов публичной власти, являются в этой ситуации особенно востребованными.

Универсальный юрист, практик, обладающий знаниями, в том числе, в сфере нормотворческой деятельности – это, на сегодняшний день, уже не «эксклюзивный» специалист, а востребованный на рынке труда и юридических услуг профессионал.

II. Структура и предмет изучения учебной дисциплины «Юрист в сфере нормотворческой деятельности»

Предлагаемый курс лекций носит практический характер и не имеет в своей основе научного фундамента, аналогичного учебным дисциплинам, в рамках которых изучаются, например, различные классические отрасли правового регулирования. Настоящий курс ориентирован на практическую применимость  полученных знаний, в связи с чем предмет его изучения выходит за границы исключительно научного осмысления затрагиваемых вопросов. Вместе с тем, вопросы теоретического характера, связанные с правовым (конституционным) статусом органов законодательной, исполнительной и судебной власти, понятием нормативного правового акта и иерархии нормативных правовых актов, основами юридической техники, а также некоторые другие подобные вопросы, затрагиваются в рамках предлагаемого курса в том объеме, в котором это необходимо для формирования целостной картины рассматриваемых явлений.

В рамках настоящего курса предметом изучения следует считать группу общественных отношений, возникающих по поводу формирования нормы права, как правила поведения, признанного легальным (законным) источником нормативного правового регулирования в современном государстве.

Из этого определения видно основное отличие предлагаемого курса от классических учебных курсов, где предметом исследования выступают группы общественных отношений, урегулированные нормой права – правоотношения. Как уже было отмечено, содержание настоящего курса предполагается более широким, чем проблемы юридико-теоретического характера, поэтому в предмет исследования включены, в том числе и те отношения, которые не обладают специальным правовым регулированием.

Так, в рамках отдельных лекций предполагается изучение различных примеров участия профессиональных юристов в разработке концепции и проекта нормативного правового акта, в том числе в рамках специализированных экспертных сообществ, дискуссионных площадок и иных подобных организационных форм. Такой формат нормотворческой деятельности, как правило, напрямую не урегулирован нормой права [3], однако значение результатов этой деятельности для последующего успешного принятия и применения нормативного правового акта переоценить сложно.  Таким образом, и исследование в рамках настоящего учебного курса подобных форм является необходимым.

Следует также обратить внимание на завершающую часть предлагаемого определения предмета изучения настоящего курса лекций, из которого следует, что исследуемые отношения ограничены пределами государства. Данное ограничение предполагает, что в рамках настоящего курса не затрагиваются проблемы надгосударственного нормотворчества в рамках международных организаций и иных подобных форм [4], результаты которого, тем не менее, как правило, являются составной частью правовой системы государства.   Вместе с тем, в составе отдельных разделов учебного курса предполагается изучение зарубежного опыта осуществления нормотворческой деятельности, что представляется целесообразным для более подробного анализа отечественной практики в рассматриваемой сфере профессиональной юридической деятельности.

Предлагаемое определение предмета изучения настоящего курса определяет его состав, включающий несколько разделов «практического» и «теоретического» содержания, изучение которых осуществляется как формате классических лекций, так и в рамках самостоятельной работы слушателей учебного курса.

К числу условно «практических» составляющих предлагаемого курса следует отнести разделы, посвященные понятию и составу нормотворческой деятельности, понятию нормотворческой инициативы, процессам принятия (одобрения) и опубликования нормативного правового акта, а также его толкования. Следует отметить, что в рамках данных разделов формулируется ряд авторских понятий, не имеющих нормативного наполнения, что обуславливает необходимость рассмотрения соответствующих вопросов в рамках лекционных, а также практических занятий. Вместе с тем, вопросы «процедурного» характера, подробно урегулированные нормами действующих нормативных правовых актов и, как следствие, не требующие, как правило, специальных разъяснений, отнесены к самостоятельной работе слушателей настоящего учебного курса. Кроме того, предполагается, что слушатели уже имеют необходимый объем соответствующих знаний, приобретенных ими в ходе изучения курсов конституционного, административного и процессуального права, что исключает необходимость дополнительного лекционного повторения уже пройденного материала. [5]

К числу условно «теоретических» составляющих предлагаемого курса относятся разделы, посвященные истории развития нормотворческой деятельности в России, а также особенности такой деятельности, характерные  для различных правовых семей. Изучение этих разделов, как представляется, необходимо для более глубокого понимания слушателями практических основ модели современного отечественного нормотворчества, являющейся в немалой части продолжением исторических и культурных традиций прошлого и современности.

Также в составе настоящего курса запланировано занятие, проводимое в формате мастер-класса, в рамках которого на примере принятия специального отраслевого нормативного правового акта демонстрируются практические аспекты нормотворческой деятельности, характерные для современного этапа развития правовой системы России.

III. Применение приобретенных знаний в различных направлениях профессиональной юридической деятельности. Технические и организационные перспективы развития профессиональной юридической деятельности в сфере нормотворчества.

Как уже было отмечено, современный этап развития юридической профессии предполагает универсализацию профессиональных компетенций, в том числе включение в их число навыков нормотворческой деятельности.

Подобные навыки на современном этапе могут быть применены в рамках работы в специализированных аппаратах органов публичного управления (органы законодательной и исполнительной власти). Здесь подобная деятельность напрямую связана с исполнением основной трудовой функции.  

В рамках правового обеспечения деятельности крупных производственных и иных отраслевых предприятий, как и в рамках профессиональной деятельности в составе крупных юридических компаний подобная деятельность в большинстве случаев носит факультативный характер. Вместе с тем, среди наименований должностей в составе правовых подразделений крупных компаний все чаще встречаются «руководители нормативно-аналитической работы» и иные подобные специалисты, к числу обязанностей которых, помимо анализа действующего нормативного материала, относится и представительство в составе разнообразных рабочих групп и иных образований, формируемых на этапе разработки концепции нормативного правового акта.

Как представляется, в ближайшее время не следует ожидать серьезного технического «перевооружения» специалистов, осуществляющих свою деятельность в сфере нормотворчества. Здесь речь может идти лишь о дальнейшей «цифровизации» подобной деятельности, включении в нормотворческий процесс элементов ИИ, что, однако, на данный момент представляется затруднительным. Вместе с тем, следует иметь ввиду опыт некоторых европейских государств, например – Франции, где законодательный процесс с недавнего времени перешел в виртуальное пространство, а «эталонные» версии нормативных правовых актов хранятся и обрабатываются в машиночитаемом электронном виде.

Что же касается организационной составляющей нормотворческой деятельности (в том понимании, в котором такая деятельность представлена в рамках настоящего курса), здесь возможно дальнейшее увеличение количества различных форм общественной активности в этом направлении (формирование новых дискуссионных и иных подобных площадок), усиление роли общественного нормотворчества в качестве основы для принятия соответствующих нормативных правовых актов, усиление косвенного лоббизма при разработке ключевых отраслевых документов. Эти тенденции подробнее будут рассмотрены в соответствующих разделах настоящего учебного курса.  


[1] Вопросы, затрагивающие нормотворческий процесс, рассматриваются в рамках курсов Теории государства и права, Конституционного права, Административного права и некоторых иных курсов.

[2] Эти тенденции более подробно будут рассмотрены в следующих лекциях курса. Применительно же к данной лекции следует пояснить, что «десакрализация» и «оптимизация» нормотворческого процесса (условные термины, предлагаемые исключительно в рамках данного курса) предполагают переход рассматриваемой деятельности из сферы исключительного ведения органов публичного управления в сферу общественной активности (в известных пределах), доступной специалистам, не обличенным статусом государственного служащего, либо иным подобным статусом, формирование гибкой системы правового регулирования, оторванной от юридической догмы в пользу удобства правоприменительной практики.    

[3] Здесь мы не говорим о правовых нормах общего характера, затрагивающих конституционное право каждого на выражение собственного мнения, а также иные аналогичные принципиальные установления. Утверждение об отсутствии прямого правового регулирования функционирования подобных форм общественной и профессиональной активности предполагает лишь отсутствие специальных юридических норм, регулирующих правовой статус участников соответствующей деятельности, а также правовой статус ее результатов.    

[4] Данные вопросы следует отнести скорее к сфере международного публичного права, а их изучение предполагает одновременное изучение огромного массива вопросов межгосударственных отношений, что в рамках предлагаемого учебного курса представляется невозможным.

[5] Здесь речь идет о таких вопросах, как правовой статус органов законодательной власти, формальная составляющая законотворческого процесса, опубликование нормативного правового акта и иных подобных вопросах.

Лекция № 2.

Понятие и состав нормотворческой деятельности

[Понятие нормотворческой деятельности в контексте различных типов правопонимания]

[Субъектный состав нормотворческой деятельности]

[Этапы нормотворческой деятельности]

I. Понятие нормотворческой деятельности в контексте различных типов правопонимания

Понятие нормотворческой деятельности является теоретическим, не имеет нормативного наполнения, а потому является дискуссионным и вариативным с точки зрения его содержания.

Дискуссии, развивающиеся по поводу понятия нормотворчества, или нормотворческой деятельности условно можно разделить на две группы:

сущностные: здесь дискуссия развивается вокруг природы (генезиса) правовых явлений, характеризующих нормотворческую деятельность;

содержательные: здесь речь идет о характеристике состава отношений, включаемых в данное понятие.

Сущностная дискуссия является для нас основополагающей, поскольку именно в зависимости от того, каким образом мы охарактеризуем природу явлений, составляющих нормотворчество, нормотворческую деятельность, будут зависеть и выводы о содержании изучаемых нами явлений. Cущностная дискуссия увязана с различными типами правопонимания, которых придерживаются исследователи. На сегодняшний день в самом общем плане принято говорить о трех основных подходах в понимании права:

Философский тип правопонимания – тип правопонимания, характеризующей любой правовое явление, как нечто объективное, существующее как данность вне зависимости от воли публичного образования, которым является государство. В рамках данного типа правопонимания нормотворческая деятельность условно распадается на две составные части:

Первая из них – собственно генезис права, который в зависимости от того или иного концепта увязывается с объективными законами природы, божественной волей, некой особенной природой человека и т.п.

Вторая часть – придание правовой норме формы, позволяющей ей выполнять роль общественного регулятора не только идеологически, но и в семантике современного государства. Речь идет о выражении сформировавшейся нормы права в терминологии, понятной государству для цели получения положительного регулятивного эффекта по аналогии с тем, как, например, программист закладывает некий машиночитаемый код, обработка которого выводит на экран абсолютно далекую от языка программирования, но нужную оператору информацию. При этом право здесь становится правом еще до его «одобрения» государством.

Таким образом, нормотворчество в контексте данного типа правопонимания можно определить, как интерпретацию объективно существующих норм права для цели их применения в современном государстве. Роль юриста здесь – техническая, сродни работы переводчика узкоспециальных текстов.

Некоторые исследователи к методологическим недостаткам подобного понимания процесса генезиса права относят его идеологизацию, как следствие – отсутствие возможности развития правовых институтов, повышенную «виктимность» соответствующих обществ перед другими идеологиями, стремящимися утвердить собственное понимание права. С такого рода выводами согласиться сложно, поскольку идея права здесь действительно постоянна, но формы ее выражения (второй этап нормотворчества в контексте рассматриваемого типа правопонимания) – вполне динамичны и могут изменяться сообразно окружающей действительности. Пример тому – интерпретация естественного права человека на свободу мысли в условиях виртуального пространства.

Такой динамизм позволяет, вместе с тем, избежать и конфликтов с «идеологическими противниками». Пример подобного – поиск правовых форм «социализации» представителей различных культур в чуждом им обществе.

Социологический тип правопонимания – совокупность концептуальных взглядов на право, как на реально существующие и действующие в обществе социальные нормы. В зависимости от некоторых особенностей интерпретации данного типа правопонимания, формальный нормотворческий процесс здесь также, как и в рамках философского типа правопонимания, носит вспомогательный характер, переводя на язык нормативного акта (а если мы говорим о широком понимании источника права, то и на язык судебного решения, а также иных актов правоприменительной деятельности) реально действующих норм и правил, являющихся элементом культурного наследия конкретного общества. Если же доводить идею социологического типа правопонимания до абсолюта, то подобная интерпретация не нужна вовсе, поскольку отдельное правило поведения вполне может действовать в обществе самостоятельно, будучи понятным соответствующей социальной группе (страте) без дополнительного толкования, например в ситуации, когда нормой права выступает исторически сложившийся обычай по аналогии с тем, как это представляется в рамках исторической школы права.

Таким образом, в рамках социологического типа правопонимания под нормотворческой деятельностью мы можем понимать интерпретацию реально действующих в той или иной социальной группе (социальной страте) социальных норм, принимаемых в качестве обязательного правила поведения. Интересно отметить, что в контексте развития идей социологического понимания права можно прийти к выводу об отмирании такого направления профессиональной юридической деятельности, как деятельность по разработке и изданию нормативных правовых актов. Так, в рамках психологической школы, где свойствами правовой обладает лишь та норма, которая воспринята интерпретатором в качестве обладающей подобным свойством, творцом права выступает фактически сам регулируемый субъект, пусть даже и не обладающий специальными знаниями и навыками.

К недостаткам подобного взгляда на право многие исследователи относят возможность придания юридически-обязательного значения нормам, которые по своей сути являются аморальными, лишенными ценностной основы представлений о должном. 

Из совокупного анализа двух приведенных типов правопонимания со всей очевидностью следует вывод о том, что здесь профессиональная нормотворческая деятельность (если она вообще востребована) носит вспомогательный характер, оставляя создание сущностного содержания правовой нормы на откуп иным «лицам» и «силам».  Юрист в сфере нормотворческой деятельности, которая осуществляется в условиях главенства подобного понимания права – специалист скорее технического свойства.

Иным образом дело обстоит в рамках третьего типа правопонимания – этатистского. Уже одно название данного направления в понимании права, происходящее от французского слова «etat», что означает «государство» - дает ответы на многие вопросы. Именно государство здесь является не только источником формального документа, регулирующего соответствующие общественные отношения, но содержание изложенных в таком документе правил поведения.  Воля государства является источником правового регулирования, а содержание правовой нормы определяется целями и задачами, стоящими перед этим государством.

Нормотворческая деятельность профессионального юриста в контексте подобного типа правопонимания – обеспечение функционирования органов публичного управления, уполномоченных на издание нормативных правовых актов. Многими исследователями именно подобный тип правопонимания и признан главенствующим в современном мире.

В рамках данного типа правопонимания роль юриста в сфере нормотворчества – не обслуживающая, а креативная. Здесь юрист создает норму права опираясь на волю органа власти.

Что же касается содержательной части дискуссий о понятии нормотворчества, то здесь мы ведем речь о том, какие по своему содержанию отношения можно отнести к сфере нормотворчества. В этом смысле, очевидно, также определяющую роль играет взгляд исследователя и правоприменителя на сущность права. Коль скоро мы говорим о взгляде на право, как на явление историческое или философское – нам следует включить в состав рассматриваемых отношений целый массив исторических событий, оказавших влияние на культурные и иные особенности того или иного общества. Если же нормотворчество для нас – это лишь функционирование органов государственного управления – нам будет достаточно рассмотреть порядок и условия функционирования аппарата публичного управления, закрепленные в составе ограниченного круга нормативных правовых актов. Как представляется, оба данных варианта не лишены недостатков и ведут к бесчисленному количеству интерпретаций ответа на поставленные нами вопросы. В свою очередь наш курс, не претендующий на истину в последней инстанции, носит практический характер, а значит нам необходимо сформулировать такое определение нормотворчества, которое позволило бы исследовать его практическую составляющую. А практика юриста-нормотворца сегодня несколько отлична от идеальной картины, существующей в научной и учебной литературе.

Прежде всего, давайте ответим на вопрос: а так ли уж противоречивы между собой упомянутые нами типы правопонимания? Разве может содержать норму права закон, не признанный обществом в качестве общеобязательного правила поведения и противоречащий по своему содержанию философскому (или хотя бы обыденному) пониманию того, что должно?  Наверное, если такой закон и может существовать, то судьба его будет довольно сложной. Да и его применение со всей очевидностью столкнется с массой проблем практического свойства. Пример тому – семидесятилетняя борьба Советского государства против «институтов буржуазного права», к коим относились некоторые виды субъектов (коммерческие компании), а также титулы, центральным из которых оказалось право частной собственности. Что породила такая борьба? «Теневую экономику» и суррогаты общепризнанных правовых институтов наподобие «права личной собственности» и «колхозного движения». Конечно же мы ни коим образом не умоляем здесь значение нашего общего прошлого, приводя лишь практические примеры сложностей в применении нормативного материала, когда такой материал носит «умозрительный» характер. Однако этот и подобные ему примеры неизменно приводят нас к одному практическому выводу:

Современное право – явление многогранное, а различные по своему содержанию взгляды на него – это лишь оценки некоторых из его граней, формируемые и исследуемые в контексте различных научных взглядов, отдельных отраслей знаний.

Подобный вывод позволит нам в рамках нашего курса сформулировать и в некоторой степени особое понимание нормотворческой деятельности, которое во многом повторяет (что является абсолютно логичным) ранее сформулированный нами взгляд на предмет нашей учебной дисциплины.

Нормотворчество – профессиональная деятельность, направленная на формирование нормы права, как правила поведения, признанного легальным (законным) источником нормативного правового регулирования в современном государстве.

Подобное определение безусловно не претендует на серьезное научное значение, поскольку, как представляется, не учитывает всей специфики содержания рассматриваемой нами деятельности. Однако именно от данного определения мы и будем отталкиваться в рамках нашего учебного курса.

Рассмотрим подробнее данное определение:

Нормотворчество – это деятельность. Это динамический процесс, заключающийся в осуществлении созидательных действий, направленных, как минимум, на формулирование конкретных правил поведения с использованием понятийного аппарата, понятного,  как обществу, так и органам публичного управления. К сожалению, практическая юриспруденция не допускает изъятия нормы права «в готовом виде» из сформировавшихся веками представлений о должном и/или иных социально-культурных явлений;

Нормотворческая деятельность всегда носит профессиональный характер. На современном этапе нормотворчество – это деятельность профессионалов двух типов. Во-первых – специалистов в тех областях знаний и практической деятельности, которые планируется подвергнуть нормативному регулированию. Без их представления «о должном» невозможно создать в самом деле действенный нормативный правовой акт, поскольку даже самый профессиональный юрист, как правило, лишен знаний о, например, технических, или творческих сферах деятельности. Во-вторых – это деятельность профессиональных юристов, поскольку технические специалисты и представители творческих профессий, зачастую, абсолютно лишены представлений о юридической технике. Также необходимо отметить, что профессиональная юридическая деятельность применительно к нормотворчеству может носить двоякий характер. Это деятельность юристов, обеспечивающих формирование идеологии будущей нормы права, обосновывающих ее значимость и возможное будущее место в системе нормативного правового регулирования общественных отношений. Такая деятельность носит, как правило, общественный, неформальный (или минимально формализованный) характер. Одновременно это и профессиональная деятельность юристов в составе аппарата органа публичного управления. Подобная деятельность – это исполнение трудовой функции, подробным образом урегулированная соответствующими нормами правового и локального характера;

Результат нормотворчества – это всегда общеобязательное правило поведение, имеющее значение в качестве такового не для отдельной социальной группы или специалиста, а для государства в целом, и выраженное в форме нормы права, которая, будучи закрепленной в источнике, признанном государством в качестве источника права, способна оказывать регулирующее воздействие на определенные группы общественных отношений.

В литературе также принято выделять принципы нормотворческой деятельности. К таковым многие исследователи относят законность, демократизм, научность, профессионализм, техническое совершенст­во, гуманизм, гласность и некоторые другие. Из приведенного перечня, как представляется, наиболее существенными являются принципы профессионализма (уже рассмотренный нами), а также законности и технического совершенства.

Принцип законности предполагает, что на сегодняшний день не допускается формирование нормативных правовых актов, а правильнее сказать – суррогатов правового регулирования за рамками существующих форм подобной деятельности, что, однако не ограничивает возможности публичного обсуждения нормативных правовых актов, а также вопросов принятия, отмены и изменения таких документов. Одновременно с этим, принцип законности стоит на страже интересов граждан государства, требуя от участников нормотворческого процесса воздерживаться от попыток публичного высказывания экстремистских и прочих подобных точек зрения, а уж тем более от попыток включения соответствующих положений в содержание проектируемых правовых норм.

Принцип технического совершенства – это тот принцип, который обеспечивает применимость создаваемой правовой нормы, предполагая, что таковая будет соответствовать не только элементарным правилам языковой грамматики, но также и содержать в себе исключительно верные с точки зрения регулируемых отношений термины и определения, а также должные юридические понятия. Кроме того, данный принцип требует соблюдения и иных элементов юридической техники, таких, как правила изложения нормативного материала, иерархии правовых норм и прочих.

II. Субъектный состав нормотворческой деятельности

Учитывая сформулированное нами определение нормотворческой деятельности, ее субъектный состав можно определить следующим образом:

Специалисты, объединенные в рабочие группы, осуществляющие свою деятельность в рамках круглых столов, конференций, форумов и иных дискуссионных площадок. Это специалисты, которые принимают участие в нормотворческой деятельности на этапе формирования идеологии и концепции будущего нормативного акта, а также те из них, кто привлекается к оценке подготовленного проекта нормативного акта перед его официальным принятием органом публичного управления. Эти специалисты обладают лишь совещательной функцией;

Органы публичного управления, уполномоченные на издание нормативных правовых актов. К числу таких органов относятся:

Органы законодательной власти (законодательные собрания регионального уровня, Федеральное Собрание Российской Федерации);

Органы исполнительной власти регионального и федерального уровней.

В рамках настоящего курса мы не рассматриваем вопросы муниципального нормотворчества, поскольку таковые имеют свою специфику технического характера, актуальную для курса муниципального права.

III. Этапы нормотворческой деятельности

Как представляется, учитывая практический взгляд на деятельность в сфере нормотворчества, следует выделить следующие этапы такой деятельности:

Формирование нормотворческой инициативы. Данный этап в литературе принято отождествлять с разработкой проекта нормативного правового акта. В рамках предлагаемого учебного курса, где нормотворческая деятельность рассматривается более широко нежели чем профессиональная деятельность органов публичного управления, под формированием нормотворческой инициативы следует понимать создание концепции нормативного правового акта, включающее в себя:

определение группы общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании и/или обновлении правового регулирования;

формирование аналитических материалов, обосновывающих необходимость разработки нормативного правового акта, в том числе разработка начальной версии будущего документа (в просторечье данный документ именуется «драфтом»);

Формирование проекта нормативного правового акта (законодательной инициативы, проекта подзаконного нормативного правового акта). Данная деятельность осуществляется специалистами уполномоченных органов публичного управления, хотя, учитывая отсутствие специальных требований именно к процессу подготовки проекта нормативного правового акта, такая деятельность может быть осуществлена и сторонними специалистами. При этом комплект документов, являющийся итогом соответствующей деятельности, формируется с учетом соответствующих нормативных требований и включает в себя: текст проекта нормативного правового акта, пояснительную записку к нему, финансово-экономическое обоснование. В некоторых случаях, учитывая специальное административное регулирование, проект нормативного правового акта в обязательном порядке дополняется листами согласования с уполномоченными должностными лицами, в чьи полномочия входит контроль нормотворческой деятельности, либо надзор за деятельностью в рамках подлежащих регулированию общественных отношений.

Внешняя оценка проекта нормативного правового акта. Стадия нормотворческого процесса, предполагающая выяснение мнения неопределенного круга лиц о разработанном проекте, о перспективах его регуляторного воздействия. Данная стадия реализуется путем размещения проекта нормативного правового акта на общедоступных ресурсах в сети Интернет.

Внесение проекта нормативного правового акта в орган публичного управления, уполномоченный на его принятие. Данная процедура, как правило, строго регламентирована специализированным нормативным правовым актом. Строго определен перечень субъектов, имеющих право вносить инициативу на рассмотрение уполномоченного органа (например, перечень субъектов, обладающих правом законодательной инициативы на уровне Российской Федерации), строго определены требования к вносимым документам.

Рассмотрение, одобрение/отклонение проекта нормативного правового акта. Процедура, регламентированная в соответствии со специальным законодательством, а также регламентами работы отдельных органов власти, не предполагающая участие в ней (за исключением присутствия в качестве наблюдателей) сторонних лиц. Вместе с тем, существует такая форма одобрения проекта нормативного правового акта (обычно обладающего, в случае его принятия, высшей юридической силой), как референдум, участниками которого являются все граждане государства, обладающие правом голоса в соответствии с Основным законом соответствующего государства.

Опубликование принятого нормативного правового акта. Процедура, регламентированная специальным образом и предполагающая доведение нормативного правового акта до сведения неопределенного круга лиц. По общему правилу документ, не прошедший данную стадию, как правило не может применяться для регулирования общественных отношений, когда в рамках таковых отношений затрагиваются права и свободы граждан.   

Толкование нормативного правового акта.  Вопрос о том, относится ли данный процесс к сфере нормотворчества является в высшей степени дискуссионным. Особую остроту он приобретает по отношению к толкованию действующего нормативного правового акта, даваемого при рассмотрении конкретного судебного спора. С точки зрения отечественной правовой традиции, судебное усмотрение, как и любой иной формат, в котором происходит толкование нормативного правового акта, не является и не может являться элементом нормотворческой деятельности. Однако, вместе с тем, зачастую можно наблюдать такие акты толкования конкретной нормы права, которые если и не порождают новые общеобязательные правила, то, как минимум, открывают путь для их формирования, нарушающий на первый взгляд общепринятые правила осуществления нормотворческой деятельности. В качестве примера достаточно упомянуть практику, сложившуюся в 2015 году (судебное дело № АКПИ15-167), когда Верховный Суд РФ фактически позволил Правительству РФ создавать нормы права, которые, по своему смыслу и значению, являются нормами законодательства.

В рамках следующих лекций, а также практических занятий мы подробно разберем каждый из указанных этапов нормотворческой деятельности, изучим тактические приемы поведения профессионального юриста в рамках каждого из них.

Лекция № 3

Исторические этапы развития нормотворческой деятельности в России

[Вводная часть]

[Этап формирования Древнерусского государства]

[Этап феодальной раздробленности Древнерусского государства]

[Новое время]

[Период парламентаризма]

[Заключение]

I. Вводная часть

В рамках настоящего раздела курса не представляется необходимым подробно рассматривать исторические все аспекты развития нормотворчества в России, поскольку слушатели (хочется верить) уже имеют необходимый набор соответствующих знаний, приобретенный ими в ходе изучения курса истории Отечественного государства и права. Вместе с тем, существует необходимость формирования системного взгляда на затрагиваемые нами вопросы с тем, чтобы проследить преемственность современного этапа развития нормотворчества, выявить исторические особенности, оказывающие непосредственное влияние на развитие соответствующих профессиональных практик.   

Необходимо начать с того, что в России отсутствуют устойчивые исторические системные традиции народного нормотворчества, парламентаризма. Как законодательные нормативные акты, так и нормативные акты подзаконного характера – это, на протяжении не одного столетия нашей истории – результат нормотворческой деятельности органов государственной власти, не имевших выборной (а значит и вариативной с точки зрения принятия решений) основы (в том виде, в котором выборность понимается в настоящее время). Вместе с тем, нельзя не отметить, что ключевые нормативные акты, обеспечивавшие на протяжении столетий основу правового регулирования в Русском государстве – являли собой во многом результат «нормативной переработки» «обычных» норм, легализация которых происходила в рамках деятельности различных органов публичного управления, имеющих в том числе и представительную основу.

Историю развития нормотворческой деятельности условно можно разделить на несколько этапов, которые, что вполне закономерно, отчасти соответствуют этапам развития отечественного государства и права, известным современной историографии.

II. Этап формирования Древнерусского государства.

Соответствующий период охватывает отрезок времени от возникновения первого национального государственного образования на территории современной России вплоть до начала периода феодальной раздробленности.

На этом этапе развитие системы правового регулирования имеет в своей основе обычное право, «легализованное» в результате действия органов единоличной власти. Нормативные правовые акты существуют в форме княжеских уставов (например, первый известный нормативный правовой акт – Устав Владимира Святославовича «О десятинах, судах и людях церковных») - документов, имеющих, как бы мы сейчас сказали, отчасти правоприменительный характер в силу содержания в них в немалой степени «договорных» норм и правил.

Наиболее известным памятником нормативного регулирования этого периода времени является Русская правда – древнейший свод правовых норм. По мнению исследователей возникновение этого памятника является результатом объединения двух тенденций: заимствования иностранных практик формирования сводов правовых норм (например, Салической правды, создание которой относится к VI веку), а также уже упомянутой «легализации» обычного права и практики его применения в Древнерусском государстве.

В отечественной историографии принято говорить о трех редакциях Русской правды: краткой, пространной и сокращенной. Необходимо отметить, что по мнению некоторых исследователей, последняя редакция Русской правды относится уже к XVII веку, что, как нельзя красноречивее характеризует преемственность соответствующего правового регулирования на различных этапах существования отечественного государства.

III. Этап феодальной раздробленности Древнерусского государства  

Этот этап в жизни нашего государства характеризуется фактической децентрализацией государственной власти (при формальном сохранении основ единого государства). В части нормативного регулированияособую роль здесь приобретает классическая для Древнерусского государства форма общественного представительства – народное вече.

Вече – исторически первая в нашей истории форма народного участия в решении государственных дел. Во времена до формирования централизованного государства – это фактически высший орган публичного управления, функции и полномочия которого имели «обычную» природу.  Во времена феодальной раздробленности полномочия вече определяются военно-политическим положением территории, на которой оно собирается. Так, восточные княжества, испытывавшие серьезное влияние татаро-монгольских захватчиков, практически утратили традиции народного представительства, в то время, как западные территории, не испытывавшие такого влияния, либо испытывавшие его в меньшей степени – сохранили значение вече в качестве одного из высших органов публичного управления.

Именно к деятельности вече исследователи относят возникновение наиболее известных памятников правового регулирования этого периода времени – Новгородской и Псковской судных грамот – документов, составивших на долгие годы в определенном смысле основу для правового регулирования частных отношений. В основе этих документов, помимо уже упомянутого «обычного» права – большая «правоприменительная» практика, сформированная в рамках соглашений между князьями и городами, между отдельными княжествами, а также в рамках торговых соглашений в том числе и с представителями иностранных держав.

Необходимо отметить такой немаловажный аспект: работа над содержанием указанных памятников очевидно осуществлялась специалистами, обладавшими необходимыми знаниями и навыками, а «легализация» выработанного акта относилась к функциям народного вече, что характеризует (хоть и условно) формат нормотворческой деятельности этого периода времени: профессиональная деятельность, осуществляемая под квази контролем органа представительной власти.

IV. Этап формирования централизованного государства 

В этот период времени русское государство преодолевает феодальную раздробленность. Этот процесс оказывает свое влияние и на нормотворческую деятельность, в рамках которой начинает создаваться единая система нормативного правового регулирования. Основными памятниками этого периода времени принято считать так называемые Судебники – кодифицированные нормативные правовые акты, наиболее значимым из которых следует определить Судебник 1550 года.

Названный документ оказался первым нормативным правовым актом, статус которого предполагал его «высшую юридическую силу» в системе правового регулирования Русского государства. Примечательна и история его принятия – пример функционирования сословно-представительного органа власти – так называемого Стоглавого собора, объединившего в своем составе представителей различных слоев населения Русского государства и духовенства. Именно функционирование подобных сословно-представительских органов, созываемых на нерегулярной основе, а правильнее сказать трансформация их статуса – отлично характеризует развитие нормотворческой деятельности в этот период времени: если в середине XVI века земский собор – это орган, обладающий началами представительной власти, то к середине XVII века, сохранив в целом свою форму, он приобретает функции совещательного органа при единоличном главе государства, а нормотворческая функция постепенно превращается в исключительную привилегию монарха.

V. Новое время

Здесь мы сознательно опускаем принятое в отечественной историографии выделение отдельных этапов в развитии России, связанных с важнейшими историческими событиями начала XVIII - начала  XX веков (вплоть до Революции 1905 года), поскольку, как представляется, по отношению к анализу тенденций нормотворческой деятельности они не имеют принципиального значения. Этот период времени характерен скорее общей тенденцией к окончательному превращению нормотворческой функции в полномочие единоличного органа высшей государственной власти – абсолютного монарха, не ограниченного в своей деятельности ни органами представительной власти, ни нормами конституционных актов.

Начало этому процессу, как уже отмечалось, было положено в середине XVII века, а окончательное оформление абсолютистской монархии относится через период Петровских реформ к правлению Екатерины II. Формирование системы коллегий, как высших органов исполнительной власти, Сената, имевшего огромные  полномочия, однако так и не ставшего самостоятельным органом законодательной власти – лишь усилили данную тенденцию. В этот период времени в России формировались различные органы власти, отвечавшие за нормотворческую деятельность, однако все их функции носили законосовещательный, но не законодательный характер. Данное утверждение в равной мере справедливо для Верховного Тайного Совета времен Екатерины I, Негласного комитета, Непременного совета и Государственного совета, созданных во времена правления Александра I (хотя Государственный совет в начале XX века приобрел функции верхней палаты первого полноценного российского парламента). В литературе часто отмечаются попытки реформирования подобной системы управления, особенно характерные для эпохи правления Александра I (проекты конституционного переустройства Российской Империи, создания независимого парламента) и Александра II (формирование земских органов управления, как продолжения крестьянской реформы), однако вплоть до Первой русской революции ключевых изменений в этом направлении не произошло.

Наиболее важным событием нормотворческой деятельности этого периода времени является создание Свода законов Российской Империи – крупнейшего проекта по кодификации отечественного законодательного регулирования. Фактически здесь речь идет о создании единственного в своем роде за всю дореволюционную историю России сборника законодательных актов, построенного по системному принципу и являвшегося источником правового регулирования абсолютного большинства правоотношений в границах России. Но даже подобная огромная работа, проделанная, кстати, Сенатом, не свидетельствовала о создании реального органа законодательной власти, отличного от монарха, обладавшего абсолютной, ничем не ограниченной властью.

VI. Период парламентаризма

Здесь мы также отходим от классической историографии, объединяя в рамках одного периода события, связанные с первой русской революцией, а также период существования Советского государства. Мотивом для подобной вольности является то, что именно в этот период времени (несмотря на огромные противоречия идеологического и политического характера) в России впервые в ее истории формируются отдельные ветви государственной власти, отвечающие, в том числе, и за различные направления нормотворческой деятельности. Так, в период с 1905 по 1917 год в России создается первый полноценный (во всяком случае по своей форме) орган законодательной власти – Государственная Дума – нижняя палата парламента Российской Империи. В 1906 году в России принимаются Основные законы Российской Империи – первый документ,  отвечавший признакам конституционного акта.

В период существования Советского государства Россия по своему государственному устройству превращается в федеративное государство с республиканской формой правления, а фактически – в парламентскую республику, где верховная власть принадлежит двухпалатному парламенту – Верховному Совету СССР. Именно в этот период времени в Советском Союзе, а также в его республиках, в том числе в РСФСР фактически окончательно складывается система нормативно-правового регулирования, практически полностью воспроизведенная (по форме, но не по содержанию) в современной России.

VII. Заключение

Тезисный взгляд на историю развития нормотворческой деятельности в России позволяет сделать довольно важный практический вывод. Такая деятельность – как в рамках ее архаичных форм, так и в рамках современной системы  публичной власти – это всегда деятельность профессиональная. Вместе с тем, даже в рамках ранних форм монархической власти в России, а также в условиях абсолютистской монархии, исключавшей какое-либо стороннее представительство в государственном управлении – первым этапом любого нормотворческого процесса всегда становилась  неоформленная в виде проекта нормативного правового акта идея, задача обеспечить соответствующее нормативное воздействие на регулируемые отношения. Именно подобная характеристика истории развития рассматриваемых нами явлений оправдывает возможность широкого взгляда на нормотворческую деятельность, как совокупность общественных отношений, включающую в свои границы не только нормативно урегулированную деятельность органов государственной власти, но функционирование иных форм общественной активности – народного вече в прошлом,  профессиональных сообществ, конференций и т.п. в современной дествительности.   

Лекция № 4

Нормотворческая инициатива: содержание, состав, порядок подготовки

[Понятие нормотворческой инициативы]

[Состав нормотворческой инициативы]

[Порядок разработки нормотворческой инициативы]

[Тактика подоготовки нормотворческой инициативы]

I. Понятие нормотворческой инициативы

Понятие нормотворческой инициативы, как и понятие самой нормотворческой деятельности, в отечественной правовой традиции носит доктринальный характер, не имеющий своего нормативного наполнения [1]. Иным образом дело обстоит в некоторых иных государствах, например в Республики Беларусь, где данное понятие закреплено в специальном Законе о нормативных правовых актах. Здесь нормотворческая инициатива понимается как официальное направление уполномоченным субъектом проекта нормативного правового акта в адрес органа государственного управления. Следует отметить, что в отечественной литературе, а также в рамках  повседневной профессиональной деятельности юриста, содержание рассматриваемого понятия является абсолютно аналогичным.

Вместе с тем, учитывая ранее сформулированное в рамках настоящего учебного курса понятие нормотворческой деятельности, подобный взгляд на содержание понятия нормотворческой инициативы является неполным.

Как уже было отмечено в рамках рассмотрения предыдущих вопросов, формирование нормотворческой инициативы является первым этапом нормотворческой деятельности. Результатом этого этапа выступает разработка концепции нормативного акта, а также, возможно, его первоначальной версии, необходимых аналитических и иных сопроводительных материалов. Таким образом, нормотворческая инициатива должна пониматься нами в двух формах:

Нормотворческая инициатива как процесс.Здесь нормотворческая инициатива рассматривается в качестве общественной и иной, в том числе профессиональной и ведомственной, активности, существующей в формате различных дискуссионных площадок: круглых столов, форумов, рабочих групп, ведомственных совещаний иных подобных мероприятий, в границах которых происходит выработка идеи (концепции) будущего нормативного правового акта. Такая активность может носить и узкоспециальный (в пределах взаимодействия, например, отраслевых предприятий), и общий (например, в формате открытой публичной дискуссии) характер. Дискуссия может проходить также и на уровне органа публичного управления, ответственного за дальнейшее принятие планируемого нормативного правового акта.

Нормотворческая инициатива, как совокупность материалов, содержащих описание будущего нормативного правового акта. Здесь речь идет о совокупности аналитических, пояснительных и иных подобных материалов, содержащих описание будущего нормативного правового акта, а также, возможно, его проект («драфт»). На практике подобные материалы могут быть оформлены в виде резолюций различных дискуссионных площадок, деклараций, аналитических исследований и прочих подобных докумнетов.

На основании изложенного представляется возможным сформулировать понятие нормотворческой инициативы. В рамках настоящего курса под таковой следует понимать

концепцию планируемого к разработке и принятию нормативного правового акта, формируемую в рамках деятельности различных профессиональных сообществ и органов публичного управления

Поговорим подробнее о предлагаемом понятии:

Нормотворческая инициатива – это концепция нормативного правового акта, то-есть  идея (идеология) будущего нормативного документа. Форма выражения такой идеи не урегулирована (и не может быть урегулирована) какими-либо нормативными требованиями. Такая концепция на практике объективируется в форме резолюции конференции или форума, научно-практической публикации, совокупности справок и специальных аналитических и статистических материалов.

В случае более глубокой проработки вопроса принятия соответствующего нормативного правового акта речь может идти и о проекте будущего документа, отражающего его примерное содержание. Как правило подобный проект сопровождается массой различных аналитических материалов, далеко не всегда обладающих исключительно юридическим содержанием. Зачастую при разработке идеологии будущего нормативного документа используются результаты естественно-научных исследований (например, при разработке нормативного акта, затрагивающего регулирование производственной деятельности, или деятельности, связанной с защитой окружающей среды, проведением специальных научных исследований);

Понятие нормотворческой инициативы обладает «динамической» составляющей – подобная инициатива всегда является объектом приложения усилий того или иного профессионального сообщества. При этом следует учесть, что речь в данном случае далеко не всегда идет о профессиональном сообществе юристов. Зачастую источником идеологии будущего нормативного документа является активность представителей той или иной отрасли производственной деятельности, специалистов в области естественных или гуманитарных наук. Разумеется, не исключается в данном случае (а правильнее будет сказать – практически всегда присутствует) и участие в данной деятельности представителей профильных органов публичного управления. Вместе с тем, на данном этапе деятельность указанных органов носит не  формальный, а экспертный характер.

Приведенные характеристики свидетельствуют о коренном нормотворческой инициативы, как идеи будущего нормативного акта, от проекта соответствующего документа, формирование которого происходит в строгом соответствии с нормативными требованиями и является результатом официальной деятельности специализированных субъектов – органов публичной власти. Проект нормативного правового акта – это документ, подчиненный формальным требованиям. Нормотворческая инициатива – это идея подобного документа, которая по своей природе не может быть подчинена какому-либо нормативному требованию.

II. Состав нормотворческой инициативы

Какая именно информация составляет нормотворческую инициативу, как совокупность материалов, содержащих описание будущего нормативного правового акта?

Аналитические материалы. Данная информация составляет основной массив материалов, включаемых в состав нормотворческой инициативы. Здесь содержатся: описание состояния общественных отношений, планируемых к регулированию будущим нормативным правовым актом, мотивы будущего регуляторного воздействия, оценка его перспектив. Кроме того, здесь также присутствуют объективные данные (количественные и качественные), обосновывающие выводы о необходимости принятия проектируемого документа;

Предложения в отношении содержания будущего нормативного правового акта. Здесь, как правило в формате справки, содержатся тезисы, характеризующие будущий нормативный правовой акт, конкретные формулировки и специальные юридико-технические приемы, которые следует применить при подготовке финальной версии проектируемого документа (например, указание на необходимость внесения изменений в сопутствующие документы, необходимость принятия дополнительных документов иными органами публичного управления и т.п.);

Проект нормативного правового акта. Данный проект, как правило, является несовершенной с точки зрения юридической техники моделью проектируемого нормативного правового акта, разрабатываемой специалистами из сферы планируемых к регулированию общественных отношений. Однако в некоторых случаях именно такая модель и становится основой всей нормотворческой деятельности.

III. Порядок разработки нормотворческой инициативы

С методологической точки зрения допустимо выделить несколько этапов разработки нормотворческой инициативы. Следует, однако, оговориться, что к подобным этапам не следует относиться как к догме. Здесь речь идет лишь о тактических приемах ведения подобной работы, способных в той или иной степени гарантировать ее успех.

Определение сферы общественных отношений, нуждающихся в обновлении правового регулирования.  Данный этап реализуется в рамках деятельности экспертного сообщества, а также органов публичного управления, обеспечивающих постоянный мониторинг целевой группы общественных отношений. Образцом подобной деятельности может быть, например, активность объединений промышленников и предпринимателей (РСПП, региональные ТПП и прочие подобные структуры) 

среди обстоятельств, которые могут стать причиной возникновения необходимости разработки нового нормативного документа, наиболее часто встречаются следующие:

Изменения экономической жизни государства, требующие обновления существующего нормативного материала. Примером подобного может служить коренная реформа гражданского законодательства, произошедшая в первой половине 90хх годов прошлого столетия, когда государство было вынуждено перестроить систему регулирования экономических отношений с плановой модели хозяйствования на рыночную. В некоторых случаях соответствующие нормативные изменения могут быть вызваны и менее «глобальными» экономическими процессами [2]. 

Научно-технический прогресс. Развитие науки и техники неизбежно влечет за собой и возникновение новых, порой абсолютно ранее не знакомых законодателю групп общественных отношений, требующих, в силу их значимости для общества отдельного нормативного регулирования. Примером тому может служить изменение (увеличение, усложнение) значения такого объекта общественных отношений, как «информация». Сегодня информация – это не просто мера устранения неопределенности, а объект большого количества различных по своей природе отношений, которые могут носить как частный (например, получение информации, торговля информацией), так и публичный (ответственность за распространение ограниченной в обороте информации и т.п.) характер. Сформирована целая техническая инфраструктура оборота информации, основу которой сегодня составляют телекоммуникационные сети. В «информационный формат» переведены финансовые отношения, торговля,  образовательная деятельность, отчасти деятельность в сфере нормотворчества, многие другие сферы жизни современного общества. Все эти обстоятельства потребовали на рубеже веков формирования целого сегмента нормативного правового регулирования, создания правовых институтов ранее неизвестных отечественному праву. В то же время существующие нормативные акты (например, в сфере защиты интеллектуальной собственности) подверглись коренному пересмотру, без которого их регулятивное воздействие на стремительно меняющиеся общественные отношения было бы попросту невозможным.

Исполнение программных документов. Зачастую процесс разработки и принятия нормативных правовых актов в силу сложности и объема решаемых задач является многоуровневым и многоэтапным. Планы разработки будущих документов, а также их идеология в этом случае определяются программными документами, принимаемыми в форме нормативных правовых актов высших органов государственной власти. Подобные документы существуют в форматах национальных планов, поручений Президента и т.п. актов. Такие документы предусматривают необходимость принятия  тех или иных специальных нормативных правовых актов, примерные сроки их принятия, а также цели и задачи будущих источников правового регулирования. Примером подобного может служить Указ Президента РФ от 21.12.2017 № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» (вместе с «Национальным планом развития конкуренции в Российской Федерации на 2018 - 2020 годы»). Данный документ, предусматривающий конкретные шаги государства по развитию конкуренции на рынках, находящихся в конкурентном состоянии, предполагает необходимость принятия ряда практических мер, в том числе разработку и принятие специальных нормативных правовых актов, определяющих правовой статус хозяйствующих субъектов, находящихся в собственности государства, привлечение частных инвесторов в те сегменты экономики, где сохраняется подавляющее государственное участие и т.п. В соответствии с данным документом Правительством Российской Федерации разработано и внесено в Государственную Думу РФ два законопроекта, обсуждение которых намечено на осень 2018 года;

Формирование экспертного мнения по поводу разрешения выявленных проблем. Данный этап реализуется в рамках специальных дискуссионных площадок, а также иных форм профессиональной дискуссии, взаимодействия органов публичного управления с профессиональным сообществом. Примером данного этапа может служить функционирование рабочих групп при федеральных и региональных органах исполнительной власти, ответственных за соответствующие сегменты отраслевого регулирования. Итогом данного этапа является определение необходимости подготовки аналитических и иных материалов, составляющих нормотворческую инициативу;

Формирование аналитических материалов, проекта будущего нормативного правового акта. Данный этап предполагает выработку конкретных материалов, составляющих нормотворческую инициативу в ее материальном понимании. О документах, составляющих нормотворческую инициативу, мы уже говорили  в рамках настоящей лекции.

Следует также отметить, что под профессиональным сообществом мы понимаем пул специалистов в сфере отдельных групп планируемых к регулированию общественных отношений. Эти специалисты могут быть представителями органов публичного управления, представителями крупных хозяйствующих субъектов, представителями академической науки. Однако очевидно, что участие таких специалистов необходимо на каждом этапе подготовки нормотворческой инициативы. Тактически недопустимо, чтобы на каком-то из названных этапов подобной деятельности роль этих специалистов исполняли исключительно представители органов публичного управления, интерпретирующие итоги проделанной аналитической работы «по своему разумению». Итогом подобного может стать принятие документа, содержащего в себе мертворожденные правовые нормы, что, к большому сожалению, в последнее время уже не является редкостью [3].  

IV. Тактика подготовки нормотворческой инициативы

Также целесообразно определить некоторые тактические приемы ведения нормотворческой деятельности на описанных нами этапах:

Отказ от излишней «теоретизации» нормотворческой деятельности. Проектируемые изменения  не должны носить исключительно умозрительный характер и основываться исключительно на догматическом толковании иных нормативных правовых актов и практики их применения. В противном случае подобные материалы не будут иметь объективной основы и не смогут использоваться при подготовке проектов нормативных правовых актов;

Рациональное распределение подготовленных материалов в рамках отдельных документов, разделение материалов на мотивировочные и резолютивные. Следует учитывать, что представители органов публичного управления, уполномоченные на принятие нормативного правового акта, далеко не всегда являются квалифицированными научными работниками, специалистами в тех или иных сферах научных знаний. В связи с этим «перегруженность» документов научными выкладками может повлечь трудности в интерпретации содержания планируемых к разработке нормативных правовых актов и даже искажение их содержания. Соответствующие мотивировочные научные материалы целесообразно изложить в отдельном документе, который будет оцениваться соответствующими специалистами, готовыми в рамках официальных процедур подтвердить верность сделанных участниками нормотворческого процесса практических выводов;

Конкретизация проектируемых изменений. Предложение о внесении изменений в действующее нормативное регулирование должно носить конкретный характер. Формулировки наподобие «представляется необходимым рассмотреть вопрос о внесении данного института в один из отраслевых нормативных правовых актов» с большой долей вероятности не будут восприняты должным образом и не повлекут за собой требуемых изменений. В практическом плане гораздо правильнее будет изложить конкретные требования к конкретному нормативному акту, если не в форме проекта соответствующего документа, то в виде исчерпывающего и конкретного перечня соответствующих изменений;

Обеспечение комплексного решения задачи по модификации нормативного правового регулирования. Материалы, составляющие нормотворческую инициативу, должны  содержать исчерпывающий перечень планируемых изменений, в том числе в части изменения сопутствующих документов. В противном случае возможно возникновение коллизий в применении обновляемого нормативного материала (в случае не устранения соответствующих противоречий на этапе разработки и принятия проекта нормативного правового акта). Оптимальным вариантом является составление таблицы планируемых изменений, где в отдельной графе следует указать планируемые к изменению нормативные правовые акты, также затрагивающие регулирование «целевых» общественных отношений, и вносимые в них изменения.


[1] Вместе с тем, в России существует нормативно закрепленное понятие Правотворческой инициативы, под которой понимается право граждан направлять в органы местного самоуправления проекты правовых актов, направленных на решение вопросов местного значения (статья 26 Федерального Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)

[2] Так, в июне 2015 года кризисные явления в экономики России определили необходимость корректировки нормативного регулирования финансовой нагрузки на некоторые сегменты производственной деятельности, что было зафиксировано в рамках специального совещания на уровне Правительства РФ, посвященного снижению неналоговой нагрузки на предпринимательское сообщество;

[3] В рамках настоящего курса уже приводились соответствующие примеры (например, статья 36 Федерального Закон от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», содержащая регулирование востребованного соответствующей сферой института т.н. регуляторного соглашения, однако исполненная абсолютно непрофессионально как с отраслевой, так и с юридико-технической точки зрения).

Лекция № 5

Внесение проекта нормативного правового акта, принятие (одобрение) и опубликование нормативного правового акта

[Введение]

[Проект нормативного правового акта. Внешняя оценка]

[Внесение рассмотрение и принятие (одобрение) проекта нормативного правового акта]

[Опубликование нормативного правового акта]

[Заключение]

I. Введение

Подготовка проекта нормативного правового акта, его внесение в уполномоченный орган публичной власти, внешняя оценка, одобрение (принятие) и опубликование нормативного правового акта являются этапами нормотворческого процесса, подробно урегулированными действующим законодательством, как федерального, так и регионального уровня. Очевидно, что в рамках учебного курса нет смысла воспроизводить положения всех отраслевых нормативных правовых актов, регулирующих данный вопрос, поскольку обучающиеся уже изучили эти вопросы в составе иных учебных курсов. Вместе с тем, представляется целесообразным привести системный взгляд на данную сферу правового регулирования, что позволит обучающимся составить практическое представление о предмете исследования.

II. Проект нормативного правового акта. Внешняя оценка

Подготовка проекта нормативного правового акта является наиболее ответственной стадией рассматриваемого этапа нормотворческого процесса. Именно на данной стадии формируется «облик» будущего документа, изменить который (при условии четкого исполнения актов, регламентирующих данный и последующие этапы нормотворческого процесса) будет довольно сложно.

Наиболее показательными (модельными) процедурами формирования проектов нормативных правовых актов являются процедуры подготовки проектов федеральных законов и проектов подзаконных  нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации. Во многом иные процедуры, действующие на региональном уровне, либо на уровне отдельных органов публичного управления, системно схожи с упомянутыми. В связи с этим обратимся к анализу данных процедур.

Проект будущего нормативного правового акта должен быть идентифицирован с точки зрения субъекта соответствующей инициативы. Исполнение данного требования осуществляется как путем простого указания на титульном листе проекта субъекта такой инициативы, так и путем использования квалифицированной электронной подписи (при подготовке проектов постановлений Правительства РФ).

Проект нормативного правового акта является не просто текстом будущего документа, а представляет собой совокупность документов, в которых содержится как сами проектируемые правовые нормы, так и информация об их соответствии установленным формальным требованиям, оценку их положительного влияния на регулирование целевых общественных отношений. Так, например, согласно статье 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного Постановлением указанного органа от 22.01.1998 № 2134-II ГД,   к тексту будущего нормативного правового акта в обязательном порядке прикладывается пояснительная записка, отражающая предмет регулирования данного документа и обосновывающая необходимость его принятия. Обязательным является и список законодательных актов, подлежащих отмене и\или изменению в связи с принятием проектируемого акта. В случае возможности возникновения материальных затрат, связанных с исполнением будущего закона, к комплекту документов в обязательном порядке прикладывается его финансово-экономическое обоснование. Законопроекты, затрагивающие бюджетные отношения снабжаются дополнительными материалами, определенными Бюджетным кодексом РФ (например, направления финансовой политики государства на проектируемый период времени, прогнозы финансово-экономического развития и т.п.). Законопроекты, направленные на ратификацию международного договора Российской Федерации в обязательном порядке снабжаются сведениями о целесообразности такой ратификации. Изменения, вносимые в Уголовный кодекс РФ, снабжаются заключением Верховного суда РФ. Любые законопроекты, предполагающие возникновение обязательств бюджетной системы Российской Федерации, должны сопровождаться заключением Правительства РФ.

Несколько более усложненная процедура подготовки проекта нормативного правового акта установлена пунктами 53 – 61(2) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260. Проекты подзаконных нормативных правовых актов, издаваемых Правительством Российской Федерации, должны быть подкреплены как пояснительной запиской, отражающей сведения, аналогичные сведениям, содержащимся в пояснительной записке к законопроекту, так и сопроводительным письмом, в котором помимо прочего отражается процесс согласования проекта с заинтересованными органами исполнительной власти. Перечень подобных согласующих органов (не более 3) определяется их полномочиями, однако может быть скорректирован. В большинстве случаев обязательным будет являться и финансово-экономическое обоснование проектируемого нормативного правового акта.

Отдельно необходимо сказать о внешней оценке проектов нормативных правовых актов. К такой оценке следует отнести следующие процедуры:

антикоррупционную экспертизу проекта нормативного правового акта, осуществляемую в соответствии с положениями Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и методикой, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96. Основной задачей данной оценки является выявление коррупциогенных факторов в рассматриваемых проектах нормативных правовых актов. Подобные факторы могут быть связаны:

1) с нечетким (неполным) описанием компетенции в сфере, предполагаемой к регулированию будущим нормативным актом, как следствие - с излишней свободой (усмотрением), предоставляемой уполномоченному органу власти;

2) с замещением законодательного регулирования подзаконным;

2) с немотивированным отказом от проведения процедур закупок и правом предоставления немотивированных преференций каким-либо субъектам;

оценку регулирующего воздействия будущего нормативного правового акта, осуществляемую в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 № 1318. Основной задачей подобной оценки служит выявление уровня регуляторного воздействия проектируемого документа на подлежащие регулированию отношения. В рамках такой оценки выявляется достаточность применяемых правовых механизмов, наличие/отсутствие дублирования проектируемых норм с уже существующими и иные подобные обстоятельства. Осуществляется данная процедура Министерством экономического развития РФ.

общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов, осуществляемое в порядке, определяемом Постановлением Правительства РФ от 25.08.2012 № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения».

Внешняя оценка проектов нормативных правовых актов осуществляется с использованием ресурсов, размещенных в сети «Интернет», основным из которых является «Федеральный портал проектов нормативных правовых актов» (regulation.gov.ru).

Необходимо также отметить, что далеко не все нормативные правовые акты проходят указанную внешнюю оценку. Так, например, ограничения в части применения данной стадии присутствуют в отношении актов, содержащих информацию, изъятую из свободного оборота (например, отнесенную в государственной тайне).

При подготовке проектов нормативных правовых актов также активно используются цифровые технологии. И если в рамках законодательной процедуры речь идет от обязательном предоставлении в распоряжение Государственной Думы РФ вносимого законопроекта на магнитном носителей (данный регламент готовился еще во времена активного использования дискет), то упомянутый регламент Правительства РФ уже допускает рассмотрение ряда документов исключительно в  форме электронного отправления с условием использования квалифицированной электронной подписи.

II. Внесение рассмотрение и принятие (одобрение) проекта нормативного правового акта

Данные этапы нормотворческого процесса также четко урегулированы нормами действующего законодательства. Прежде всего, правом на внесение проекта нормативного правового акта в уполномоченный орган власти обладает строго определенный круг лиц. В рамках законодательного процесса федерального уровня правом законодательной инициативы обладают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, органы законодательной власти Субъектов Федерации, высшие органы судебной власти по предметам своего ведения.  В свою очередь проекты подзаконных актов, принимаемых Правительством Российской Федерации, поступают на рассмотрение указанного органа за подписью Руководителя органа исполнительной власти, разработавшего соответствующий проект.

Законопроект, рассматриваемый Государственной Думой РФ, после его поступления, направляется в профильный комитет, а также в комитеты соисполнители. Законопроект проходит правовую экспертизу, осуществляемую правовым управлением Государственной Думы РФ. Непосредственно сам процесс рассмотрения законопроекта Государственной Думой РФ  включает в себя три чтения, методологическое обеспечение которых осуществляется ответственным (профильным) комитетом. В случае одобрения депутатами Государственной Думы, законопроект поступает в Совет Федерации, а после – на подпись Президента РФ.

При рассмотрении проекта нормативного правового акта Правительством РФ, функцию по подготовке соответствующего проекта и его проведению через Правительство РФ осуществляет аппарат Правительства РФ.

В литературе можно встретить упоминание о самостоятельной форме принятия нормативного правового акта, которой некоторые авторы считают референдум. Как представляется, в рамках данного курса нет места для дискуссии о статусе данного механизма. Вместе с тем, в контексте предлагаемого понимания процесса нормотворческой деятельности референдум следует рассматривать в качестве одной из процедур принятия нормативного решения наравне с деятельности законодательного органа власти, либо органа исполнительной власти при осуществлении им нормотворческой функции. Порядок проведения референдума урегулирован в России Федеральным конституционным законом от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»

III. Опубликование нормативного правового акта

Процесс опубликования нормативного правового акта является этапом нормотворческой деятельности, завершающим процесс легализации принятого в установленном порядке документа. Документ, не опубликованный надлежащим образом в соответствии с требованиями действующего законодательства не может и не должен применяться в Российской Федерации (за рядом исключений, связанных с защитой информации, ограниченной в доведении до сведения неопределенного круга лиц).

Необходимо отметить, что официальным (помимо классических) способом опубликования нормативного правового акта в настоящее время также является публикация электронной версии документа на Официальном интернет-портале правовой информации (pravo.gov.ru).

Порядок опубликования и вступления в силу проектов законов и проектов подзаконных нормативных правовых актов устанавливается Федеральным законом от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

IV. Заключение

Таким образом, рассмотренные этапы нормотворческого процесса могут быть охарактеризованы с практической точки зрения следующим образом:

Проект нормативного правового акта является строго формальным документом, положения которого должны быть максимально четкими и ясными, что достигается, в том числе, путем формирования дополнительных пояснительных материалов;

Проект нормативного правового акта в обязательном порядке проходит стороннюю экспертизу на предмет его соответствия требованиям уже существующих нормативных правовых актов, отсутствием коррупционных факторов, соответствием задачам нормативного правового регулирования;

Порядок принятия нормативного правового акта и его опубликования носят открытый и строго формальный характер, исключающий (как минимум, направленный на исключение) злоупотребление нормотворческой функцией.

[ Twitter ]
[ Youtube ]
[ Facebook ]
[ Instagram ]
[ Email ]
Copyright © Дербин Олег